Público o Privado?

In los años 70, la administración pública dominaba la provisión de los servicios públicos, donde el término “servicios públicos” y el “sector publico” fueron sinónimos (Grout, 2008). Desde entonces, el mundo ha visto un movimiento hacia el sector privado para la provisión de los servicios públicos, algo que puede perjudicar el concepto de estado de bienestar.  Antes de hacer una comparación entre la provisión de los servicios por el sector privado y la administración publica tradicional, se debe antes fijar en el concepto de estado de bienestar. Este estado interviene, tanto en el nivel central como en el nivel autonómico y local, para mejorar el bienestar social y la calidad de vida de la población, a través de los servicios públicos, las transferencias sociales, intervenciones normativas e intervenciones públicas (Navarro, 2004).

Entonces, se puede entender que este estado asume la responsabilidad de mejorar la calidad de vida, el desarrollo y el bienestar de la población. Comparando el mundo desarrollado occidental que ha logrado ofrecer un alto nivel de vida para los ciudadanos, notamos que EE.UU y la UE abarcan el bienestar social en diferentes modalidades, donde el primero depende más al sector privado para la provisión de los servicios públicos que el último. La ideologías, la cultura política y la evolución socio-económica de ambos campos puede explicar tal divergencia de perspectivas, pero este articulo no pretende explorar el porqué de tales diferencias. Lo que sí intenta es comparar las ventajas y desventajas de proveer los servicios públicos por la administración pública tradicional y el sector privado, teniendo en cuenta el poder económico y los recursos disponibles en el país.

Se debe mencionar que la referencia a la provisión de servicios por el sector privado incluye 1) la provisión completa por el sector privado, los 2) PPP (consorcio entre el sector público y privado – acrónimos en inglés de public-private partnership) y 3) las organizaciones sin lucro. En el primer caso, el sector privado es totalmente responsable por la provisión del servicio, con control limitado del estado, y donde la empresa recibe sus rentas del público y los consumidores del sector privado. En el caso del PPP,  el gobierno tiene una relación más directa con el sector privado, donde hay un acuerdo de largo y medio plazo entre el estado y el sector privado para que el último provee un cierto servicio para la población, con una acuerdo claro sobre los objetivos (aquí la relación entre el gobierno y el sector privado es más equilibrada). En respeto a las organizaciones sin lucro, estas son normalmente percibidas como socios con el diseño y provisión del gobierno de los servicios públicos a través una planificación común (Feiock, y Reubin, 2006). En este artículo, se refiere a las dos primeras modalidades, no a la tercera.

¿Ventajas o desventajas?

       En general, el sector privado tiene sus “cualidades” que les hace muy llamativo y le transforme a un buen refugio en tiempos de crisis, apoyado por la buena experiencia de países con EE.UU con la externalización de los servicios. Las siguientes son las ventajas principales:

• La empresa privada tiene incentivos de lucro; esto contribuye a fomentar la eficiencia,    cortar costes y el diseño de servicios que reflejan la demanda popular.
• Innovación: para generar lucros por un lado, y para asegurar el crecimiento y extensión, las empresas privadas invierten recursos para el desarrollo e innovación, algo que se refleja en la calidad final del servicio.
• El factor de competición. La competición entre las empresas no solamente resulta en una carrera para los mejores servicios, pero también contribuyen a bajar los precios, cuando no estamos hablando de un monopolio. Esto no solamente afecta los servicios, pero también los recursos humanos, quien - bajo este sistema – compiten más entre ellos, trabajan más (cualitativamente y cuantitativamente)  y son económicamente más activos.
• El sector privado tiene menos burocracia en general y evita el excedente de empleados.
• Es más propenso a la provisión de servicios y ejecución de proyectos en tiempo y con respeto a los presupuestos
• Ayuda a fortalecer la economía y la creación de empleo con la contratación de empresas  para proveer servicios.
• Mejora y fortalece las habilidades de los recursos humanos, como invierte más en su formación para generar más beneficios.

        Sin embargo, las desventajas más claras es la posibilidad de explotación de los ciudadanos; conversión ciertos servicios a unos del que las clases bajas son excluidos; más corrupción; menos estabilidad y consistencia; y monopolio.

          La administración pública, en su papel tradicional en proveer servicios, tiene un buen argumento para el estado de bienestar, gracias a sus varias ventajas, que incluyen:

• Igualdad/justicia social: la provisión de los servicios por la administración pública asegura que todos los ciudadanos recibirán el mismo servicio, sin excepción, exclusiones o preferencias.
• Costes más bajos de los servicios que el precio del sector público.
• Relación entre los servicios y las preferencias de los ciudadanos a través de las políticas puestas por los partidos en los gobiernos. Esto quiere decir que los ciudadanos eligen sus gobiernos por los programas propuestos, lo que incluye cambios o/y introducción de servicios.
• Más control y vigilancia de los gastos públicos.
• Estabilidad en tiempos de crisis, que asegura que aún los ciudadanos enfrenten desafíos económicos, pueden asegurar mantener un nivel estable de vida, gracias los servicios básicos ofrecidos (educación, sanidad, seguridad social etc.).
• Más legitimidad para el gobierno y el estado en general, como protector de los intereses de los ciudadanos y su bienestar.

    Las desventajas principales son la burocracia inefectiva; menos eficiencia; menos innovación y responsabilidad por parte del funcionario; intervención excesiva de la política que borde corrupción; y menos competición.

      Sin embargo, y en este contexto, se debe subrayar dos aspectos importantes en la provisión de servicios por la administración pública:

1. Las desventajas mencionadas dependen en muchos casos al poder económico y el nivel de desarrollo del país/región/comunidad local. Con más recursos financieros, y con más funcionarios preparados (que son co-relacionados) el nivel de los servicios sube, y las desventajas disminuyen.
2. En la misma vena, con menos recursos financieros y con menos funcionarios preparados (también co-relacionados) las desventajas se acentúan y el nivel se servicios baja.

Caso de España

           Volviendo al estado de bienestar, Navarro (2004) explica que hay varios indicadores que se utilizan para medir el grado de desarrollo de los distintos componentes de un estado del bienestar. De ellos serán  el nivel de desarrollo de los servicios medido por el porcentaje de la población adulta que trabaja en tales servicios y la cantidad de fondos públicos que financian los servicios para mejorar el bienestar de la población, cantidad medida como porcentaje del PIB.

           En 2012, el gasto público general presentó 47% del PIB en España, en comparación con una media de 49,4% de UE 27 y 49,9% de UE 17. La cifra española incrementó  sostenidamente entre 2001 y 2012 (38.7, 38.9, 38.4, 38.9, 38.4, 38.4, 39.2, 41.5, 46.3, 46.3, 45.2, 47.0), según Eurostat, lo que indica que el estado de bienestar está fortaleciéndose con los años. Sin embargo, el hecho de que el gasto público subió puede estar más relacionado con  la crisis económica y los gastos de seguridad social y ayudas por desempleo, justificando este incremento.

            En respeto al porcentaje de la población adulta que trabaja en tales servicios de la población activa, la cifra es 8,6%, un porcentaje más bajo si se compara con los otros países europeos (Iglesias, 2004: 29). Por otro lado, se debe notar un aspecto importante en la distribución de los empleados públicos en los diferentes niveles del estado, y la posible correlación con la calidad de los servicios ofrecidos. Según el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (estudio de 2012), 8,8% del personal publico trabaja en la administración general del estado y 21,7% en  la administración pública estatal (que incluye la administración general, fuerzas de seguridad del estado, fuerzas armadas, justicia, entidades públicas empresariales).  En contraste, 50,3% del personal trabaja en las administraciones de las CC.AA, 22,2% en la administración local y 5,8% en las universidades. En total, había en 2012 un total de 2.685.837 empleados al servicio de las administraciones públicas. Por una población total de 47 millones (index mundi) hay entonces un empleado público para cada 17,4 habitantes, que, según Iglesias (2010) es menos de la cifra de otros países desarrollados. En respeto de los niveles de los empleados, se puede observar que la mayoría que trabajan en el servicio de ministerios y OO.AA son de los niveles 15, 17, 18, excediendo el número de funcionarios de niveles altos (visite la tabla ‎I).

Como estamos en un debate de preferencias de servicio público ofrecido por el sector público o por el privado, se debe tomar estas cifras en consideración. Cuando hay menos empleados públicos por persona que la cifra media de los países europeos desarrollados, esto presenta un desafío para un estado de bienestar. Menos empleados para más habitantes debe ser traducido a menos eficacia. La cifra es especialmente interesante cuando se compara los empleados en el sector publico al nivel estatal (administración general de estado) con los empleados en las comunidades autónomas, donde el primera presenta un mero 21,7% del personal y el ultimo 50,3%. A la consideración que España es un país descentralizado, donde las CC.AA asumen la responsabilidad de ofrecer los servicios para sus comunidades, y el estado central asume la responsabilidad de gestión y planificación, la variación muy amplia entre ambos indica que al el ultimo le falte empleados, al menos si las CC.AA son la referencia. Los servicios públicos no son solamente sanidad y educación y otros servicios tradicionales, pero extienden a planificación económica, estrategias de desarrollo, fortalecimiento de presencia internacional, fomento de presencia socio-económica española en la esfera europea etc., todos de que necesitan empleados adecuados por el puesto, preparados, cualificados y suficientes para asumir tal responsabilidad.

Volviendo a nuestras cifras,  aún 21,7% del personal publico trabajen  la administración pública estatal (que incluye fuerzas de seguridad del estado, fuerzas armadas, justicia, entidades públicas empresariales), solamente 8,8% trabajan en la administración general. Esperar alto nivel de servicios, comparados con estos europeos occidentales, puede ser una trama de las capacidades disponibles en el momento, y outsourcing resultará necesaria. En la misma vena, comparando los niveles de los empleados públicos, la mayoría son de los niveles bajos de 15, 17, 18 (visite la tabla ‎I). En este contexto, la calidad esperada de los servicios del estado de bienestar depende mucho al tipo de empleado que participa en ofrecer tal servicio, su capacidad de planificar y su productividad. En el mismo estudio del Boletín Estadístico, el personal que pertenece a los ministerios y OO.AA y las áreas vinculadas, absolutamente todos los funcionarios que tienen la edad entre 60-64 -  la edad con más experiencia y conocimiento - son menos de los otros grupos de edad entre 30 y 59. Otra vez, se supone que hay una correlación importante entre la capacidad de los empleados y la calidad de los servicios ofrecidos. 

Por otro lado, la remuneración de los empleados juega un papel importante en su desempeño de las responsabilidades. La remuneración del empleado público es la resulta de la suma de los componentes de: sueldo, antigüedad, pagos extraordinarios, suplementos según el nivel, suplementos específicos y gratificaciones (OECD, 2007). Los componentes dependen al diploma académico (y el nivel del grupo)  y la antigüedad del funcionario,  no al desempeño del trabajo; cuando se sube el nivel de puesto, la posición del trabajo gana más importancia en la remuneración. Esto quiere decir, que la gran mayoría de los empleados que hemos visto pertenecen a los niveles más bajos, y por esto, la remuneración no depende a su competencia y desempeño, lo que afecta su productividad, competencia y competición, resultando en menos drive para mejorar la calidad del trabajo y servicio.

Tomando estos aspectos en consideración, los servicios públicos serán idealmente ofrecidos por la administración publica tradicional. El estado de bienestar que intenta lograr el bienestar para todos los ciudadanos en las esferas económicas, sociales y culturales, debe ofrecer servicios de calidad, no solamente servicios de mediocridad. Varios son los proyectos dirigidos a mejorar el nivel y calidad de los servicios e insertar funcionarios cualificados, responsables y éticos en las administraciones, pero el proceso puede  resultar lento y largo especialmente cuando el país:

• tiene un crisis económica y un PIB disminuido o/y
• tiene menos empleados capacitados y especializados o/y
• la administración general le falta planificadores y diseñadores de políticas de alto    nivel o/y
• cuando, por motivos financieros, se conforme con funcionarios con menos capacidad y calidad y/o
• hay superposición entre las tareas y responsabilidades de las agencias a los niveles locales, regionales y estatales (por política pura).

       En estas circunstancias, los servicios ofrecidos no van a ser del nivel y calidad de los países desarrollados. El hecho de que hay menos empleados por persona, que el ratio de los funcionarios por la población activa total y el porcentaje del gasto público del estado indican que España es debajo el medio de los países de bienestar,  la calidad del servicio debe ser comprometido en consecuencia. Por otro lado, la concentración de los funcionarios en los niveles más bajos en la administración general del estado impacta negativamente el perfil del  equipo dirigente de la administración del país.   A base de esta observación, se puede concluir que será más eficiente si los servicios claves para el desarrollo socio-económico sean ofrecidos por agentes privados o por consorcios entre el sector público y privado. Sí un país no está preparado para ofrecer servicios de alta calidad y que satisfacen las necesidades de la población, será mejor buscar alternativas paralelas al fortalecimiento de las administraciones públicas. Esto es especialmente importante para países en vía de desarrollo, donde hay un círculo vicioso de calidad de servicio, empleado capacitado y administración fuerte. Por ejemplo, cuando el sistema educativo sufre desafíos por poca financiación y funcionarios no capacitados, los futuros empleados en las administraciones serán menos preparados para asumir las responsabilidades hacia el público, ofreciendo servicios de poca calidad y dirigiendo una administración sin capacidad de planificar un desarrollo socio-económico. Los quien son capacidades optan por trabajar en el sector privado o fuera de sus países, dejando el círculo vicioso repitiendo su mismo. En este caso, el sector privado es una salvación, aún una cara y más arriesgada, para el bien del país.

      John Kenneth Galbraith dijo que “sí es peligroso asumir que el gobierno siempre acierta, sería raro para la administración publica si fuera percibida por la gente como siempre equivoca”. Por esto, es importante respetar y aceptar las limitaciones de las administraciones en su provisión de los servicios, y comprender el porque de su in-eficiencia  y realizar que en el mundo no utópico se debe buscar alternativas menos idealistas para el bien del país y sus ciudadanos.

I. Tabla: Funcionarios de Carrera por Nivel de Complemento de Destino y Ministerio Todos los Grupos, en el Servicio de Ministerios, OO.AA con exclusión de la docencia no universitaria (Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones públicas).

Nivel	Nº empleados	Nivel	Nº empleados
12	13	16	8365
13	344	14	8670
25	942	20	8820
19	1184	24	11095
27	1295	26	13819
23	1308	22	14587
21	1459	18	21631
29	1951	17	22155
30	2192	15	23539
28	6591

Referencias

1. Boletín Estadístico del Personal del Servicio de las Administraciones Publicas, acceso por intenet: http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Periodicas/parrafo/Boletin_Estadis_Personal/Bol_estad_pers-ener12-INTERNET.pdf

2. Eurostat, acceso por internet: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00023&plugin=1

3.  Feiock, R. C. y Reubin O’D (2006) Introduction: Understanding the Relationships  Between Nonprofit Organizations and  Local Governments, Intl Journal of Public Administration, 29: 759–767, 2006, acceso por internet: http://localgov.fsu.edu/publication_files/Feiock&Andrew_Nonprofits%20and%20Local%20Government.pdf

4.Grout, P. (2008) Private Delivery of Public Services, the Center for Market and Public Organization, acceso por internet: http://www.bristol.ac.uk/cmpo/publications/publicservices/ppfinal.pdf

5.  Iglesias, J. (2010) Elementos para una Reflexión sobre la Administración General del Estado, Revista Documentación Administrativa, enero-agosto, pp. 25-58.

6.  Index Mundi, acceso por internet: http://www.indexmundi.com/es/espana/poblacion_perfil.html

7. Navarro, V. (2004), El Estado Del Bienestar En España, acceso por internet en 2013: http://sid.usal.es/idocs/F8/FDO6750/02cap1.pdf

8.  OECD (2007), Civil Service Salary System in Spain and Recent Reform Trends, Conference on Civil Service Salary Systems in Europe http://www.oecd.org/countries/romania/38654579.pdf

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