In los años 70, la administración pública
dominaba la provisión de los servicios públicos, donde el término “servicios públicos”
y el “sector publico” fueron sinónimos (Grout, 2008). Desde entonces, el mundo
ha visto un movimiento hacia el sector privado para la provisión de los
servicios públicos, algo que puede perjudicar el concepto de estado de bienestar. Antes de hacer una comparación entre la provisión
de los servicios por el sector privado y la administración publica tradicional,
se debe antes fijar en el concepto de estado de bienestar. Este estado interviene,
tanto en el nivel central como en el nivel autonómico y local, para mejorar
el bienestar social y la calidad de vida de la población, a través de los
servicios públicos, las transferencias sociales, intervenciones normativas e
intervenciones públicas (Navarro, 2004).
Entonces, se puede entender que este
estado asume la responsabilidad de mejorar la calidad de vida, el desarrollo y el bienestar de la población. Comparando el mundo desarrollado occidental que ha logrado ofrecer
un alto nivel de vida para los ciudadanos, notamos que EE.UU y la UE abarcan el
bienestar social en diferentes modalidades, donde el primero depende más al
sector privado para la provisión de los servicios públicos que el último. La
ideologías, la cultura política y la evolución socio-económica de ambos campos
puede explicar tal divergencia de perspectivas, pero este articulo no
pretende explorar el porqué de tales diferencias. Lo que sí intenta es comparar
las ventajas y desventajas de proveer los servicios públicos por la
administración pública tradicional y el sector privado, teniendo en cuenta el
poder económico y los recursos disponibles en el país.
Se debe mencionar que la referencia a
la provisión de servicios por el sector privado incluye 1) la provisión completa por el sector privado,
los 2) PPP (consorcio entre el sector público y privado – acrónimos en inglés
de public-private partnership) y 3) las organizaciones sin lucro. En el primer
caso, el sector privado es totalmente responsable por la provisión del
servicio, con control limitado del estado, y donde la empresa recibe sus rentas
del público y los consumidores del sector privado. En el caso del PPP, el gobierno tiene una relación más directa
con el sector privado, donde hay un acuerdo de largo y medio plazo entre el
estado y el sector privado para que el último provee un cierto servicio para la población, con
una acuerdo claro sobre los objetivos (aquí la relación entre el gobierno y el
sector privado es más equilibrada). En respeto a las organizaciones sin lucro,
estas son normalmente percibidas como socios con el diseño y provisión del
gobierno de los servicios públicos a través una planificación común (Feiock, y
Reubin, 2006). En este artículo, se refiere a las dos primeras modalidades, no a la tercera.
¿Ventajas o
desventajas?
En
general, el sector privado tiene sus “cualidades” que les hace muy llamativo y le
transforme a un buen refugio en tiempos de crisis, apoyado por la buena
experiencia de países con EE.UU con la externalización de los servicios. Las siguientes
son las ventajas principales:
- La empresa privada tiene incentivos de
lucro; esto contribuye a fomentar la eficiencia, cortar costes y el diseño
de servicios que reflejan la demanda popular.
- Innovación: para generar lucros por un
lado, y para asegurar el crecimiento y extensión, las empresas privadas
invierten recursos para el desarrollo e innovación, algo que se refleja en la
calidad final del servicio.
- El factor de competición. La
competición entre las empresas no solamente resulta en una carrera para los
mejores servicios, pero también contribuyen a bajar los precios, cuando no
estamos hablando de un monopolio. Esto no solamente afecta los servicios, pero
también los recursos humanos, quien - bajo este sistema – compiten más entre ellos,
trabajan más (cualitativamente y cuantitativamente) y son económicamente más activos.
- El sector privado tiene menos
burocracia en general y evita el excedente de empleados.
- Es más propenso a la provisión de
servicios y ejecución de proyectos en tiempo y con respeto a los presupuestos
- Ayuda a fortalecer la economía y la
creación de empleo con la contratación de empresas para proveer servicios.
- Mejora y fortalece las habilidades de
los recursos humanos, como invierte más en su formación para generar más beneficios.
Sin embargo, las desventajas más claras
es la posibilidad de explotación de los ciudadanos; conversión ciertos
servicios a unos del que las clases bajas son excluidos; más corrupción;
menos estabilidad y consistencia; y monopolio.
La administración pública, en su papel
tradicional en proveer servicios, tiene un buen argumento para el estado de
bienestar, gracias a sus varias ventajas, que incluyen:
- Igualdad/justicia social: la provisión
de los servicios por la administración pública asegura que todos los ciudadanos
recibirán el mismo servicio, sin excepción, exclusiones o preferencias.
- Costes más bajos de los servicios que
el precio del sector público.
- Relación entre los servicios y las
preferencias de los ciudadanos a través de las políticas puestas por los
partidos en los gobiernos. Esto quiere decir que los ciudadanos eligen sus
gobiernos por los programas propuestos, lo que incluye cambios o/y introducción
de servicios.
- Más control y vigilancia de los gastos
públicos.
- Estabilidad en tiempos de crisis, que
asegura que aún los ciudadanos enfrenten desafíos económicos, pueden asegurar
mantener un nivel estable de vida, gracias los servicios básicos ofrecidos
(educación, sanidad, seguridad social etc.).
- Más legitimidad para el gobierno y el estado en general, como protector de los intereses de los ciudadanos y su bienestar.
Las desventajas principales son la
burocracia inefectiva; menos eficiencia; menos innovación y responsabilidad por
parte del funcionario; intervención excesiva de la política que borde
corrupción; y menos competición.
Sin embargo, y en este contexto, se
debe subrayar dos aspectos importantes en la provisión de servicios por la
administración pública:
- Las desventajas mencionadas dependen en
muchos casos al poder económico y el nivel de desarrollo del
país/región/comunidad local. Con más recursos financieros, y con más
funcionarios preparados (que son co-relacionados) el nivel de los servicios
sube, y las desventajas disminuyen.
- En la misma vena, con menos recursos
financieros y con menos funcionarios preparados (también co-relacionados) las
desventajas se acentúan y el nivel se servicios baja.
Caso de España
Volviendo al estado de bienestar,
Navarro (2004) explica que hay varios indicadores que se utilizan para medir el
grado de desarrollo de los distintos componentes de un estado del bienestar. De
ellos serán el nivel de desarrollo de
los servicios medido por el porcentaje de la población adulta que trabaja en tales
servicios y la cantidad de fondos públicos que financian los servicios para
mejorar el bienestar de la población, cantidad medida como porcentaje del PIB.
En 2012, el gasto público general
presentó 47% del PIB en España, en comparación con una media de 49,4% de UE 27
y 49,9% de UE 17. La cifra española incrementó sostenidamente entre 2001 y 2012 (38.7, 38.9, 38.4, 38.9, 38.4,
38.4, 39.2, 41.5, 46.3, 46.3, 45.2,
47.0), según Eurostat, lo que indica que el estado de bienestar está fortaleciéndose
con los años. Sin embargo, el hecho de que el gasto público subió puede estar
más relacionado con la crisis económica y
los gastos de seguridad social y ayudas por desempleo, justificando este
incremento.
En
respeto al porcentaje de la
población adulta que trabaja en tales servicios de la población activa, la cifra es 8,6%,
un porcentaje más bajo si se compara con los otros países europeos (Iglesias, 2004:
29). Por otro lado, se debe notar un aspecto importante en la distribución de
los empleados públicos en los diferentes niveles del estado, y la posible correlación
con la calidad de los servicios ofrecidos. Según el Boletín Estadístico del
Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (estudio de 2012), 8,8%
del personal publico trabaja en la administración general del estado y 21,7%
en la administración pública estatal
(que incluye la administración general, fuerzas de seguridad del estado,
fuerzas armadas, justicia, entidades públicas empresariales). En contraste, 50,3% del personal trabaja en
las administraciones de las CC.AA, 22,2% en la administración local y 5,8% en
las universidades. En total, había en 2012 un total de 2.685.837 empleados al
servicio de las administraciones públicas. Por una población total de 47 millones
(index mundi) hay entonces un empleado público para cada 17,4 habitantes, que,
según Iglesias (2010) es menos de la cifra de otros países desarrollados. En
respeto de los niveles de los empleados, se puede observar que la mayoría que
trabajan en el servicio de ministerios y OO.AA son de los niveles 15, 17, 18,
excediendo el número de funcionarios de niveles altos (visite la tabla I).
Como estamos en un debate de preferencias de
servicio público ofrecido por el sector público o por el privado, se debe tomar estas
cifras en consideración. Cuando hay menos empleados públicos por persona que la
cifra media de los países europeos desarrollados, esto presenta un desafío para
un estado de bienestar. Menos empleados para más habitantes debe ser
traducido a menos eficacia. La cifra es especialmente interesante cuando se
compara los empleados en el sector publico al nivel estatal (administración
general de estado) con los empleados en las comunidades autónomas, donde el primera
presenta un mero 21,7% del personal y el ultimo 50,3%. A la consideración que España
es un país descentralizado, donde las CC.AA asumen la responsabilidad de
ofrecer los servicios para sus comunidades, y el estado central asume la responsabilidad de gestión y
planificación, la variación muy amplia entre ambos indica que al el ultimo le falte
empleados, al menos si las CC.AA son la referencia. Los servicios públicos no son solamente sanidad y educación y otros servicios tradicionales, pero extienden a planificación económica, estrategias
de desarrollo, fortalecimiento de presencia internacional, fomento de presencia
socio-económica española en la esfera europea etc., todos de que necesitan
empleados adecuados por el puesto, preparados, cualificados y suficientes para
asumir tal responsabilidad.
Volviendo a nuestras cifras, aún 21,7% del personal publico trabajen la administración pública estatal (que
incluye fuerzas de seguridad del estado, fuerzas armadas, justicia, entidades públicas
empresariales), solamente 8,8% trabajan en la administración general. Esperar
alto nivel de servicios, comparados con estos europeos occidentales, puede ser una
trama de las capacidades disponibles en el momento, y outsourcing
resultará necesaria. En la misma vena, comparando los niveles de los empleados públicos,
la mayoría son de los niveles bajos de 15, 17, 18 (visite la tabla I). En este contexto, la calidad esperada de los servicios
del estado de bienestar depende mucho al tipo de empleado que participa en
ofrecer tal servicio, su capacidad de planificar y su productividad. En el mismo
estudio del Boletín Estadístico, el personal que pertenece a los ministerios y
OO.AA y las áreas vinculadas, absolutamente todos los funcionarios que tienen la edad
entre 60-64 - la edad con más experiencia y conocimiento - son menos de los
otros grupos de edad entre 30 y 59. Otra vez, se supone que hay una correlación
importante entre la capacidad de los empleados y la calidad de los servicios
ofrecidos.
Por otro lado, la remuneración de los
empleados juega un papel importante en su desempeño de las responsabilidades. La
remuneración del empleado público es la resulta de la suma de los componentes de:
sueldo, antigüedad, pagos extraordinarios, suplementos según el nivel,
suplementos específicos y gratificaciones (OECD, 2007). Los componentes
dependen al diploma académico (y el nivel del grupo) y la antigüedad del funcionario, no al desempeño del trabajo; cuando se
sube el nivel de puesto, la posición del trabajo gana más importancia en la remuneración.
Esto quiere decir, que la gran mayoría de los empleados que hemos visto pertenecen
a los niveles más bajos, y por esto, la remuneración no depende a su competencia
y desempeño, lo que afecta su productividad, competencia y competición,
resultando en menos drive para mejorar la calidad del trabajo y servicio.
Tomando estos aspectos en consideración, los servicios
públicos serán idealmente ofrecidos por la administración publica tradicional. El
estado de bienestar que intenta lograr el bienestar para todos los ciudadanos
en las esferas económicas, sociales y culturales, debe ofrecer servicios de
calidad, no solamente servicios de mediocridad. Varios son los proyectos
dirigidos a mejorar el nivel y calidad de los servicios e insertar funcionarios
cualificados, responsables y éticos en las administraciones, pero el proceso
puede resultar lento y largo
especialmente cuando el país:
- tiene un crisis económica y un PIB disminuido o/y
- tiene menos empleados capacitados y especializados o/y
- la administración general le falta planificadores y diseñadores de políticas
de alto nivel o/y
- cuando, por motivos financieros, se conforme con funcionarios con
menos capacidad y calidad y/o
- hay superposición entre las
tareas y responsabilidades de las agencias a los niveles locales, regionales y
estatales (por política pura).
En estas circunstancias, los servicios ofrecidos
no van a ser del nivel y calidad de los países desarrollados. El hecho de que hay
menos empleados por persona, que el ratio de los funcionarios por la población activa
total y el porcentaje del gasto público del estado indican que España es debajo
el medio de los países de bienestar, la calidad del servicio debe ser
comprometido en consecuencia. Por otro lado, la concentración de los funcionarios en los niveles más bajos en la administración general del estado impacta negativamente el perfil del equipo dirigente de la administración del país. A base de esta observación, se puede concluir que
será más eficiente si los servicios claves para el desarrollo socio-económico sean ofrecidos por agentes privados o por consorcios entre el sector público y
privado. Sí un país no está preparado para ofrecer servicios de alta calidad y
que satisfacen las necesidades de la población, será mejor buscar alternativas
paralelas al fortalecimiento de las administraciones públicas. Esto es
especialmente importante para países en vía de desarrollo, donde hay un círculo
vicioso de calidad de servicio, empleado capacitado y administración fuerte. Por
ejemplo, cuando el sistema educativo sufre desafíos por poca financiación y funcionarios
no capacitados, los futuros empleados en las administraciones serán menos
preparados para asumir las responsabilidades hacia el público, ofreciendo
servicios de poca calidad y dirigiendo una administración sin capacidad de
planificar un desarrollo socio-económico. Los quien son capacidades optan por
trabajar en el sector privado o fuera de sus países, dejando el círculo vicioso
repitiendo su mismo. En este caso, el sector privado es una salvación, aún una cara
y más arriesgada, para el bien del país.
John Kenneth Galbraith dijo que “sí es
peligroso asumir que el gobierno siempre acierta, sería raro para la administración
publica si fuera percibida por la gente como siempre equivoca”. Por esto, es
importante respetar y aceptar las limitaciones de las administraciones en su provisión
de los servicios, y comprender el porque de su in-eficiencia y realizar que en el mundo no utópico se debe buscar
alternativas menos idealistas para el bien del país y sus ciudadanos.
I. Tabla:
Funcionarios de Carrera por Nivel de Complemento de Destino y Ministerio Todos
los Grupos, en el Servicio de Ministerios, OO.AA con exclusión de la docencia
no universitaria (Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las
Administraciones públicas).
Nivel
|
Nº empleados
|
Nivel
|
Nº empleados
|
12
|
13
|
16
|
8365
|
13
|
344
|
14
|
8670
|
25
|
942
|
20
|
8820
|
19
|
1184
|
24
|
11095
|
27
|
1295
|
26
|
13819
|
23
|
1308
|
22
|
14587
|
21
|
1459
|
18
|
21631
|
29
|
1951
|
17
|
22155
|
30
|
2192
|
15
|
23539
|
28
|
6591
|
|
|
Referencias
5. Iglesias, J. (2010) Elementos para una Reflexión
sobre la Administración General del Estado, Revista Documentación Administrativa,
enero-agosto, pp. 25-58.
6. Index Mundi, acceso por internet: http://www.indexmundi.com/es/espana/poblacion_perfil.html
